記者了解到，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱“新電改方案”)獲國務院常務會議原則通過，下一步將交由中央全面深化改革領導小組討論，待批復后擇機發布。這意味著“啃硬骨頭的改革”終于要在2015年正式拉開帷幕。
其中，配售電業務的放開成為備受關注的亮點，包括高新產業區、發電企業、公共服務行業公司、分布式電源用戶、社會資本成立的獨立售電企業等五類主體有望獲得售電牌照，分羹萬億級別的市場。
而按照新一輪電改積極穩妥、分步有序推進的原則，作為最關鍵一環的輸配電價改革試點將擴圍，售電側改革等部分重大改革事項則先進行試點再全面推開。業內人士認為，改革后全社會平均電價或將先降后升，城鄉居民領域將是改革最大“硬骨頭”。
放開 售電側市場可創萬億收入
2002年，國務院下發《電力體制改革方案》(即“5號文”)，提出“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的四大改革任務，電力體制改革由此開端。但是，截至目前，只有廠網分離基本實現，主輔分離仍不徹底，輸配分開尚無時間表，競價上網以及電價市場化更是遙遙無期。
據記者了解，在經歷了電網企業、發電公司、地方、國資委等相關各方多次征求意見后，“新電改方案”的核心思路是：有序放開輸配以外的競爭性環節電價、有序向社會資本開放配售電業務、有序放開公益性和調節性以外的發供電計劃，推進交易機構獨立運行。此外，進一步強化政府監督，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化和提升電力安全高效運行和可靠供應水平，建立健全電力行業“有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效”的市場體制。
“新方案基本還是沿著管住中間放開兩頭的市場化改革方向走，其中配售電業務的放開成為備受關注的亮點。但是與5號文相比，措辭上保守很多，而輸配分開和調度獨立暫時沒有列入此輪改革任務，只是提到要繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究。”一位參與新電改方案討論的人士在接受記者采訪時表示。
“新電改方案”明確提出，逐步向符合條件的市場主體開放增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式改革配電業務。同時有序推進售電側市場改革，允許符合條件的高新產業區或經濟開發區組建獨立的售電主體直接購電、允許社會資本投資成立獨立的售電企業、符合條件的發電企業投資和組建售電公司進入售電市場，允許擁有分布式電源的用戶或微網系統參與電力交易，鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務行業和節能服務公司從事售電業務。
雖然售電側放開的具體細則還有待明確，但投資者的想象空間早已打開。業內人士普遍認為，售電側市場開放后的總收入是萬億級別，而凈利潤將是千億級別，市場空間極大。一些從事輸配電業務的公司都在密集接觸國家能源局和地方電網，地方電力公司的一些員工也開始行動起來，有的甚至成立了新公司，準備在中國啟動新一輪電改后搶入售電行業分一杯羹。
推進 輸配電價改革試點將擴圍
“電力體制改革的核心是電價改革，而電價改革最關鍵的一環就在輸配電價。因電網具有自然壟斷性，根據電網的實際成本確定輸配電價對于建立一個有效的電力市場至關重要。只有根據電網實際成本算清楚了輸配電價，電力才能公益的歸公益，市場的歸市場，資本看到明確的盈利空間進入售電市場。”上述參與新電改方案討論的人士解釋道。
這一業內共識在“新電改方案”中體現為輸配電價改革的優先推進。按照計劃，電力體制改革將積極穩妥、分步有序地推進，第一個任務就是單獨核定輸配電價。據了解，參與電力市場用戶的購電價格由市場交易價格、輸配電價(含線損)、政府性基金三部分組成，但是在過去的12年里，我國一直沒能確立一套合理的輸配電價標準及核定方法。目前的輸配電價只是購銷差價，并不是按照輸配成本核算出來的，電網的盈利模式主要就是低買高賣吃差價。
“新電改方案”提出，政府確定電價的范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務和自然壟斷環節，政府主要核定輸配電價，使其逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。電力用戶或市場化售電主體按照其接入的電網電壓等級所對應的輸配電價支付費用。同時分步實現公益性以外的發售電價格由市場形成，把輸配電價與發售電價在形成機制上分開。
事實上，2015年1月1日，輸配電價改革試點已經在深圳正式啟動，電網企業的總收入以“準許收入=準許成本準許收益稅金”的方式核定，這意味著其依靠售電差價獲得收益的模式將被打破，轉而依靠過網費。
內蒙古電網則成為全國第二個輸配電價改革試驗田。元旦前，國家發改委批準并要求其盡快拿出具體方案上報。“深圳是比較廣泛意義上的城市電網，而內蒙古電網則更為復雜，區內有國家電網管轄的蒙東電網和內蒙古電力公司下屬的蒙西電網，而且電力以外送為主，火電、風電等發電電源門類眾多，在核電輸配成本的同時還要考慮發展的問題。”上述參與新電改方案討論的人士分析稱。
據記者了解，新電改將進一步擴大輸配電價改革試點范圍，根據電力市場的不同發展階段，選取有代表的區域進行試點，東北、西南等電力富裕地區都有可能成為試點區域。在去年，輸電豐富的云南就被國家能源局選定為電改綜合試點地區，但是一直未有進展公布。
此外，對售電側改革、組建相對獨立運行的電力交易機構、推進電力直接交易等部分重大改革事項，“新電改方案”提出先進行試點，在總結試點經驗和完善相關規則的基礎上再全面推開。
擔憂 社會平均電價或先降后升
“放開的電價是經營性電價，非經營性電價是不能放開的，而不同電源的上網電價競價機制又不明確，極有可能使我國電價體系進入雙軌制，新進入的售電機構很有可能挑肥揀瘦，哄搶工商用電市場，居民電價、農業電價等帶有普遍服務性質的市場無人問津。”國家發改委電力市場改革研究專家組成員、華北電力大學教授曾鳴擔憂道。
上述參與新電改方案討論的人士也表示，在目前電力市場供需寬松的情況下，隨著輸配電價的明確和競爭性電力市場的形成，整個社會平均電價可能會有所下降。但是隨著后期經濟回暖、電力需求增加，電價則會出現上漲的態勢。新電價改革更大的壓力在于城鄉居民用電領域，這種普遍服務所需要的交叉補貼怎么有效核定，成本如何在各用戶之間分攤等都是需要解決的問題。
目前新電改方案對交叉補貼問題并未有細節規定，只表示將逐步規范電價征收的各類政府性基金，并結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收。
“我們最近在做幾個課題，其中有一個課題我就想研究一下如果沒有交叉補貼，居民電價到底應該是多少錢。我們在貴州拿到了全面的電力數據材料，測算結果是，取消交叉補貼之后的貴州居民電價，每度電將上漲9分5。”曾鳴認為，關于普遍服務所產生的交叉補貼對于總社會福利的影響，不同方式的補貼對于市場價格扭曲程度的影響，兩頭放開后我國交叉補貼的最好實施模式及其相關建議等問題，是電改方案公布后我們需要研究和盡快回答的問題。
在曾鳴看來，“新電改方案”只是解決了還原電力商品屬性的電價機制問題，企業重組、瘦身、考核，以及地方權責的體制改革還有待在國企改革與混合所有制改革等方案中進一步明確，需要一系列體制機制改革方案與電價市場化改革方案協同配套，僅憑此一項改革方案還不能判斷改革的力度，尚待其它有關國資、國企改革方案以及相應的制度設計、法律修編。
(來源:經濟參考報作者:王璐)
